Fusie van gemeenten: afwegingskader

Algemene uitgangspunten

Elke fusie is uniek en afhankelijk van lokale factoren. Het relatieve gewicht dat aan de verschillende elementen van het afwegingskader wordt gegeven, moet in eerste instantie lokaal gebeuren. Daarnaast zijn fusies niet altijd gebaat bij een streven naar maximale homogeniteit tussen de fusiebesturen. Op verschillende punten kan de meerwaarde van de fusie liggen in de diversiteit en complementariteit tussen de fusiebesturen. Op een aantal punten kan een fusie ook risico’s inhouden. Door deze vroeg in het traject te identificeren kunnen deze omgebogen worden naar opportuniteiten.

Dit afwegingskader is een levend document op de website van ABB. Het wordt permanent aangepast en aangevuld naarmate het gebruik ervan nieuwe inzichten oplevert. Het kader is dus niet dwingend, maar dient als inspiratie. Het decreet legt een motiveringsplicht op aan de besturen, waarvoor de onderstaande elementen richtinggevend kunnen zijn.

De meerwaarde van een fusie voor de inwoners van de betrokken besturen kan geëvalueerd worden op vier dimensies:

• Bestuurskracht
• Interne samenhang
• Regionale verhoudingen
• Duurzaamheid

Bestuurskracht

Voornamelijk bestuurlijke redenen leiden tot het overwegen van een fusie. Bestuurskracht is een complex fenomeen dat niet altijd eenvoudigweg is af te lijnen. Maar finaal komt het neer op 1 simpele vraag: beschikken we als bestuur over de capaciteit (op het vlak van financiën, personeel, ICT, …) om te voldoen aan onze opdrachten? Die centrale vraag kunnen lokale besturen verder verfijnen met een aantal mogelijke deelvragen:

• Beperkt het beleid zich tot de rechtstreekse dienstverlening of is er ook ruimte voor een meer strategisch en (cijfermatig) onderbouwd beleid?
• Kan een fusie schaalvoordelen voor de dienstverlening opleveren?
• Kan een fusie bijdragen tot het verminderen van de bestuurlijke kwetsbaarheid, bijvoorbeeld door het beperken van het aantal eenmansdiensten?
• Kan de fusie de afhankelijkheid van externe expertise en capaciteit verminderen? Versterkt de fusie het potentieel om externe capaciteit aan te sturen?
• Hoe gaan we om met de regierol van de gemeente in diverse beleidssectoren?
• Versterkt de fusie de financiële draagkracht?
• Hoe kan een fusie de lokale democratie versterken, zowel op het vlak van participatie als representatie?
• …

Interne Samenhang

Een nieuwe gemeente moet meer zijn dan een nieuwe bestuurlijke of ambtelijke entiteit. Door een fusie ontstaat een nieuwe gedeelde identiteit die een laag toevoegt aan de complexe identiteit van de inwoners. Deze gedeelde identiteit kan gebaseerd zijn op een duidelijke ruimtelijke, sociale, economische, cultureel-historische of geografische samenhang binnen de nieuwe gemeente. Maar ook diversiteit tussen (deel)gemeenten kan de basis vormen voor een dynamische lokale democratie. Een aantal richtvragen kunnen toekomstige fusiebesturen inspireren bij het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie. Het is dus niet omdat je niet meteen een helder antwoord kan formuleren op die vragen, dat de fusie niet zou kunnen plaats vinden. Het zijn wel werkpunten waar de fusiebesturen extra aandacht aan moeten geven tijdens het traject.

• Hoe sterk is de verwevenheid van het middenveld en het verenigingsleven tussen de gemeenten?
• Met welke gezamenlijke ruimtelijke en mobiliteitsvraagstukken worden de gemeenten geconfronteerd?
• In welke mate maken inwoners gebruik van infrastructuur en dienstverlening in de andere gemeenten?
• Hoe kan de fusie het dorpen- en kernenbeleid versterken?
• Welke meerwaarde hebben de verschillen tussen de (deel)gemeenten voor de fusiegemeente?
• Wat zijn de mogelijkheden voor wijkgericht werken?
• …

Regionale verhoudingen

Naast fusies vormt regiovorming een belangrijk speerpunt in de beleidsnota Binnenlands Bestuur en Stedenbeleid. Schaaloptimalisatie van onderuit zal een versnelling hoger moeten schakelen als besturen het tempo van de razendsnel evoluerende en complexer wordende maatschappelijke uitdagingen willen volgen. Daarbij is bovenlokale samenwerking geen alternatief voor fusies, maar een instrument om vanuit sterke lokale basisbesturen maatschappelijke uitdagingen aan te pakken die de bestuurlijke grenzen overstijgen (bijvoorbeeld de vervoersregio’s). Fusies zullen samenwerking tussen gemeenten nooit overbodig maken. Ze zijn geen alternatief voor, maar een aanvulling op intergemeentelijke samenwerking. Fusies kunnen er zelfs voor zorgen dat de samenwerking op een aantal vlakken intensiever wordt. Onder meer omdat bestuurskrachtige gemeenten meer behoefte voelen aan en capaciteit hebben voor het ontwikkelen van een ambitieuze regionale visie. De steden en gemeenten houden de sleutel in handen om de synergiën tussen fusies en regiovorming ten volle te benutten doordat de trajecten van onderuit opborrelen. Dat kan uiteraard enkel als ze zich ook een aantal vragen stellen over de impact van de fusie op de onderlinge verhoudingen in de regio.

• Hoe verhoudt de nieuwe gemeente zich tot de andere gemeenten in de regio?
• Wat is de impact van de fusie op de buurgemeenten en de regio?
• Wat is de impact op de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waar de besturen aan deelnemen?
• Versterkt de fusie de bestuurlijke en ambtelijke capaciteit om samenwerkingsverbanden (publiek en privaat) aan te sturen?
• Hoe versterkt de fusie de mogelijkheden van het bestuur om bij te dragen aan een ambitieuze regionale agenda?
• …

Duurzaamheid

Doorheen de 4 voorgaande dimensies is duurzaamheid de rode draad. Uit de evaluatie bij de zeven pilootbesturen blijkt dat de effecten van een fusie pas ten volle renderen op lange termijn. Elke inschatting van de voor- en nadelen van een fusie moet je dan ook binnen die tijdshorizon bekijken. Bestuurders moeten verder kijken dan de huidige bestuursperiode en denken binnen een tijdskader van 12 tot 18 jaar. Het kan zijn dat een bestuur op dit moment in staat is haar opdrachten te vervullen. Maar de centrale vraag blijft of er voldoende waarborgen zijn dat dit ook in de toekomst nog zo zal zijn. We moeten wel vermijden dat besturen na een fusie nog altijd de bestuurskracht ontbreken om aan de noden van een modern bestuur te beantwoorden. Een fusie moet dus voldoende ambitieus zijn.

Fusies zijn, ook voor de Vlaamse Regering, geen doel op zich. De centrale doelstelling is de lokale dienstverlening toekomstbestendig te maken. De Vlaamse Regering creëert, ook financieel, mogelijkheden om te investeren in de toekomst van het bestuur. Het komt aan de steden en gemeenten zelf toe om te bekijken welke keuzes ze daarvoor moeten maken in het belang van hun burgers.