Raad van State - arrest nr. 247.001 van 6 februari 2020 - Beroep tot nietigverklaring - Tuchtprocedure
Rechtbank/Hof
Raad van State
Arrestnummer
247.001
Indiener
-
Datum uitspraak arrest
donderdag 6 februari 2020
Samenvatting
De Raad van State meent dat de beslissing van de Beroepscommissie niet consequent is en intern tegenstrijdig.
Antwoordend op de grief van het personeelslid dat de aangeklaagde feiten geen tuchtfeiten uitmaken, geeft de beroepscommissie als haar oordeel dat er wel degelijk sprake is van overtuigend gestaafde tuchtfeiten, met daarbij zelfs verschillende verzwarende omstandigheden.
Het is niet consistent dat de beroepscommissie daarna de gemeente verwijt en aanrekent dat zij niet heeft gehandeld zoals, volgens de uitleg van dezelfde beroepscommissie, het geval moet zijn of aanbevelenswaardig is bij “feiten die geen tuchtfeiten zijn”. Ook is het niet pertinent om de gemeente ten kwade te duiden dat zij onvoldoende heeft afgewogen of in de plaats van een tuchtstraf niet beter een ordemaatregel kon zijn opgelegd.
Voorts wijst de motivering van de tuchtsanctie uit dat de gemeenteraad zich, in antwoord op het verweer van de financieel beheerder, wél bezonnen, en uitgelaten, heeft over de afwezigheid van een negatieve evaluatie of een waarschuwing over zijn functioneren, en over het feit dat hij nooit het voorwerp heeft uitgemaakt van een tuchtprocedure. Dat antwoord, en de merites ervan, betrekt de beroepscommissie niet afdoende bij de bestreden beslissing.
Concluderend, wordt de zienswijze van de beroepscommissie dat de gemeente de redelijkheidsgrens overschreden heeft én door een gebrek aan zorgvuldige afweging, én door een onredelijke straf te hebben opgelegd, niet toereikend met draagkrachtige argumenten gestaafd.
Die vaststelling impliceert in geen enkel opzicht dat het de beroepscommissie verboden zou zijn om op vraag van het personeelslid de gegrondheid na te gaan van de schending, door de tuchtoverheid, van het redelijkheidsbeginsel, maar houdt alleen in dat zij bij het nemen van haar beslissing daarover de zorvuldigheidsplicht, en de formele- en materiëlemotiveringsplicht dient na te leven
Tekst arrest
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 247.001 van 6 februari 2020
in de zaak A.215.255/X-16.538.
In zake:
de GEMEENTE NIEL
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom Peeters
kantoor houdend te 2018 te Antwerpen
Mechelsesteenweg 27
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen:
het VLAAMSE GEWEST, vertegenwoordigd door de Vlaamse
regering en door de beroepscommissie voor tuchtzaken
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom De Sutter
kantoor houdend te 9000 Gent
Koning Albertlaan 128
bij wie woonplaats wordt gekozen
Tussenkomende partij:
XXX
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Stijn Verbist en Joris Claes
kantoor houdend te 2000 Antwerpen
Graaf van Hoornestraat 51
bij wie woonplaats wordt gekozen
I. Voorwerp van het beroep
1. Het beroep, ingesteld op 10 maart 2015, strekt tot de nietigverklaring van de beslissing van de beroepscommissie voor tuchtzaken (hierna: de beroepscommissie) van 13 januari 2015 waarbij het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Niel van 1 juli 2014 om XXX de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege op te leggen, nietig wordt verklaard.
II. Verloop van de rechtspleging
2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
De tussenkomende partij heeft een verzoekschrift tot tussenkomst ingediend. De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van 8 mei 2015. De tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een verslag opgesteld.
De tussenkomende partij heeft een laatste memorie ingediend. De verzoekende partij heeft een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 22 november 2019.
Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Tom Peeters, die verschijnt voor de verzoekende partij, advocaat Tom De Sutter, die verschijnt voor de verwerende partij, en advocaat Joris Claes, die verschijnt voor de tussenkomende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3. XXX, financieel beheerder, sinds 2002 in dienst bij verzoekster, is vanaf 1 oktober 2013 ziek wegens burn-out.
Op 22 oktober 2013 beslist de gemeenteraad een tuchtonderzoek tegen de financieel beheerder in te stellen.
Tevens wordt op die dag door de gemeenteraad van de gemeente Niel beslist hem bij hoogdringendheid preventief te schorsen voor een periode an vier maanden, met inhouding van salaris. Die beslissing wordt op 28 oktober 2013 weer ingetrokken want, gelet op de ziekte van de financieel beheerder, "overbodig" geacht.
In het tuchtverslag van 24 maart 2014 maakt de aangestelde tuchtonderzoeker gewag van aanwijzingen van zware fouten nen tekortkomingen (nalatigheid bij de invoering van de beleids- en beheerscyslus) en gewoonlijk voorkomende fouten die wijzen op aanhoudende laksheid (debiteurenbeheer, boekhouding, deontologie). Geadviseerd wordt om een zware tuchtsanctie op te leggen, een langdurige schorsing of ontslag van ambtswege.
Op 1 juli 2014 verklaart de gemeenteraad zich de betichting en argumentatie van de tuchtonderzoeker eigen te maken en te hernemen. Finaal wordt geoordeeld dat er een onherstelbare ontwrichting is van de meest elementaire vertrouwensband en verdere samenwerking met betrokkene, en "dat er geen werkbaar alternatief is behoudens ontslag om de financiële en fiscale werking van de gemeente veilig te stellen". Aan de financieel beheerder wordt de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege opgelegd.
Op beroep van de financieel beheerder beslist de beroepscommissie op 13 januari 2015 om de tuchtstraf nietig te verklaren. Geoordeeld wordt dat er sprake is van ernstige tekortkomingen aan de beroepsplichten door de financieel beheerder, en dus van tuchtfeiten, maar dat een onredelijke straf werd uitgesproken. Wat het laatst ebetreft, wordt meer bepaald overwogen:
"Beroeper stalt dat tot de start van de tuchtprocedure op 22.10.2013 geen opmerkingen werden geformuleerd op het functioneren van XXX, die sinds 1.1.2002 aangesteld was als gemeentelijk ontvangeren OCMW ontvanger.
Hij werd nooit tuchtrechtelijk vervolgd, werd nooit uitgenodigd voor een functioneringsgesprek - om eventueel zijn manier van werken te corrigeren en doelstellingen te bepalen - of een evaluatiegesprek.
Toch werd er n.a.v. de goedkeuring van de begrotingsrekening 2012 op 25.6.2013 geopteerd om over te gaan tot de start van een tuhtprocedure met de straf van ontslag van ambtswege tot gevolg.
Het niet houden van evaluaties belemmert op zich niet het opleggen van tuchtsancties.
Toch is voorzichtigheid geboden.
Feiten die veeleer kaderen in het 'functioneren' van de ambteanaar worden best bij voorrang ter gelegenheid van de evaluaties besproken en desnoods 'opgevangen'.
Het getuigt immers van goed werkgeverschap indien het 'tuchtinstrument' maar als ultieme, onoverkomelijke respons wordt aangewend, anders bevordert het bestuur de motivatie niet van zijn peroneel.
Als de feiten veeleer te maken hebben met het 'functioneren' van de ambtenaar worden die best in eerste orde behoren behandeld in het kader van de evaluatie.
Bij evaluatie wordt een oordeel geformuleerd over de manier waarop een personeelslid functioneert.
Tucht veronderstelt een schuldig gedrag, bijvoorbeeld onwil om te werken.
Ingeval van slecht of ondermaats presteren van een ambtenaar is het in de praktijk niet steeds duidelijk welke weg moet worden behandeld.
M.b.t. het Vlaams Personeelsstatuut stelt de dienst Personeelsregelgeving voor om in geval van twijfel volgend criterium te gebruiken:
- Als het slecht functioneren te wijten is aan (onopzettelijk) falen van de ambtenaar: evaluatie
- Als het slecht functioneren te wijten is aan manifeste onwil in hoofde van de ambtenaar: tuchtsanctie.
Tucht veronderstelt een schuldig gedrag. Een laag prestatiepeil, onzorgvuldig werken of onbekwaamheid om de dienst te leiden kunnen slachts dan als tuchtfeiten worden beschouwd wanneer ze het gevolg zijn van schuldig gedrag, voornamelijk bij onwil om meer te werken, om zorgvuldiger te zijn of om beter leiding te geven.
Voor feiten die geen tuchtfeiten zijn maar wel de goede werking van de dienst verstoren kunnen, kan de overheid, naast een eventuele negatieve evaluatie, enkel ordemaatregelen of maatregelen van inwendige orde treffen.
Ook hier geldt het principe van discretionaire bevoegdheid en het redelijkheidsbeginsel.
Dit redelijkheidsbeginsel verplicht de overheid zich te bezinnen over de vraag of de gevolgen van het gedrag/houding van het personeelslid niet in voldoende mate kunnen worden ondervangen, met het oog op de goede werking van de dienst, door het nemen van een ordemaatregel zoals overplaatsing, mutatie, preventieve schorsing, wijziging van dienstaanwijzing of van bevoegdheden, het beëindigen van de uitoefening van een hogere functie, het ambthalve ontslag of de afzetting.
In casu werd XXX sedert zijn indiensttreding op 1.1.2002 nooit geëvalueerd, noch maakte hij het voorwerp uit van een functioneringsgesprek.
Zijn jaarrekeningen werden steeds zonder opmerkingen goedgekeurd en het was pas n.a.v. de goedkeuring van de jaarrekening 2012 dat er gereageerd werd.
De tuchtoverheid heeft blijkbaar nooit de bedenking gemaakt of de weg van evaluatie en/of functioneringsgesprek diende bewandeld te worden, of dat er via een ordemaatregel diende gewerkt te worden.
Het komt de Beroepscommissie vreemd over dat een ambtenaar, die tot aan de start van deze tuchtprocedure goed werkte, of toch minstens geen opmerkingen of kritiek kreeg over zijn manier van werken, want nooit evaluatie of functioneringsgesprekken, na meer dan 10 jaar, onmmiddellijk gesanctioneerd wordt met ontslag van ambtswege.
De Beroepscommissie is dan ook van oordeel dat het redelijkheidsbeginsel hier geschonden werd én door het niet of onvoldoende bezinnen door de tuchtoverheid over de vraag of de gevolgen van het gedrag/houding van het personeelslid niet in voldoende mate kon worden ondervangen door het organiseren van een evaluatie- en of functioneringsgesprek en/of het nemen van een ordemaatregel, én door het feit dat de straf onredleijk is, gelet op het blanco-tuchtverleden van XXX en de afwezigheid van functionerings- en/of evaluatiegesprekken.
De Beroepscommissie is dan ook van oordeel dat dit opgeworpen middel gegrond is."
IV. Onderzoek ten gronde
Standpunt van de partijen
4. Verzoekster leidt een enig middel af "uit de schending van artikel 119 en 142 Gemeentedecreet, artikel 2-3 van de Wet motivering bestuurshandelingen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginel, het motiveringsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel".
In een eerste middelenonderdeel verwijt verzoekster de beroepscommissie dat ze "tegenstrijdig is met zichzelf", door eerst te oordelen dat er sprake is van tuchtfeiten en zelfs verzwarende omstandigheden aan te nemen, en door vervolgens niet alleen te beslissen dat de straf van ontslag van ambtswege onredeijk is maar ook dat het gebrek aan negatieve evaluaties en functioneringsgesprekken evenals het blanco tuchtverleden ertoe leiden dat de feiten dan toch geen tuchtfeiten meer zouden zijn. Immers voerde de beroepscommissie daarvóór aan dat evaluaties, ordemaatregelen of maatregelen van inwendige orde aangewezen zijn voor feiten die geen tuchtfeiten zijn.
Volgens een derde middelenonderdeel kon geen van de ordemaatregelen die de beroepscommissie vermeldt, te dezen worden genomen. Een financieel beheerder komt niet in aanmerking voor een ordemaatregel van overplaatsing, mutatie, wijziging van dienstaanwijzing of van bevoegdheden, en het beëindigen van de uitoefening van een hogere functie. Een ambtshalve ontslag en afzetting kunnen enkel bij tuchtmaatregel worden opgelegd. Trouwens heeft verzoekster een preventieve schorsing en de tuchtsanctie van ambtshalve ontslag opgelegd.
Een vijfde middelenonderdeel bekritiseert dat de beroepscommissie de motivering van het vernietigde tuchtbesluit volledig negeert. In die motivering had verzoekster wel degelijk rekening gehouden met het uitblijven van evaluaties en functioneringsgesprekken en het blanco tuchtverleden. Minstens toont de beroepscommissie nergens aan dat de betrokken overwegingen in het tuchtbesluit onvoldoende of foutief zouden zijn.
In een zesde middelonderdeel argumenteert verzoekster dat de beroepscommissie zelf geen afdoende elementen doet gelden "om aan te tonen dat de opgelegde tuchtsanctie van 'ontslag van ambtswege' enkel op grond van het blanco-tuchtverleden en de afwezigheid van functionerings- en/of evaluatiegesprekken in casu onredelijk zou zijn". Door te stellen dat het bij de breoepscommissie vreemd overkomt dat een ambtenaar die geen opmerkingen of kritiek kreeg, na meer dan tien jaar onmiddellijk gesanctioneerd wordt met een ontslag van ambtswege, voert zij geen afdoenden motieven aan ter staving dat het tuchtbesluit kennelijk onredelijk zou zijn. Wat de beroepscommissie vreemd lijkt, is om die reden nog niet onredelijk.
5.