Raad van State - Arrest 240.994 van 13 maart 2018 - Lokaal Personeel - Beëindiging stage wegens ongeschiktheid
Rechtbank/Hof
Raad van State
Arrestnummer
240.994
Indiener
-
Datum uitspraak arrest
dinsdag 13 maart 2018
Samenvatting
Met de beoordeling van verzoekers stage en met het advies dat door de eindestagecommissie moest worden gegeven, was een bijzondere haast gemoeid. Deze haast hield goeddeels hiermee verband dat "vanaf 1 januari 2015 het operationeel brandweerpersoneel van rechtswege overgedragen wordt naar de zone; wat voor een bijkomende (juridische) complexiteit in het dossier zou zorgen". Het tijdsverloop wettigt evenwel niet de grief van verzoeker dat die tijdsdruk specifiek veroorzaakt is door het toedoen van het brandweercommando of de gemeenteraad die beweerdelijk "kostbare tijd verloren" lieten gaan.
Het loutere feit dat pas na het opstellen van het eindestageverslag aan M.B. is gevraagd zijn "visie" over verzoeker op schrift te stellen is onvoldoende om tot een gebrek aan objectiviteit en geloofwaardigheid van de betrokkene te besluiten. De mail, die vrij uitgebreid en gedetailleerd is en niet zonder nuance, is meer dan louter een complaisancestuk ter wille van de officier-dienstchef.
Verzoeker werd ongunstig beoordeeld vanwege de mindere betrokkenheid bij en geringe interactie met betrekking tot het departementswerk. Het conflict tussen operationeel en beleidsmatig werk is een kwestie van tijdsbesteding. Het komt niet onredelijk of anderszins onrechtmatig voor om te verwachten dat verzoeker er op het einde van een drie jaar durende stage zou "staan", ook wat het beleidsmatige werk betreft. De verwerende partij gaat niet zonder meer voorbij aan de proefevaluatie. De officier-dienstchef acht te dezen de proefevaluatie niet relevant, nu ze hoe dan ook slechts betrekking heeft op de operationele kwaliteiten van een officier en het functioneren binnen een ploeg, terwijl de kritiek van de juist en uitsluitend verzoekers beleidsondersteunend werk betreft. Evenmin heeft de verwerende partij de grote steun veronachtzaamd die verzoeker bij het korps geniet. Deze steun is evenwel niet als beslissend beschouwd omdat het commando tevens rekening mag en moet houden met "de ploeg-overschrijdende beleidsmatige kwaliteiten, waar de manschappen op zich minder zicht op hebben".
Verzoeker brengt geen afdoende gegevens bij die kunnen doen twijfelen aan de onpartijdigheid, uit subjectief dan wel objectief oogpunt. Dat de betrokkene, dienstchef brandweer Deinze, vanaf 1 januari 2015 naar de zone Centrum zou overgaan, waartoe dan ook de brandweer Gent ging behoren, volstaat daartoe niet. Wat vermeldt wie welk standpunt heeft ingenomen, en dat de commissieleden, zoals in het advies uitdrukkelijk wordt gesteld, "zijn onderworpen aan discretieplicht" en "niets over de werkzaamheden, noch over de inhoudelijke besprekingen [mogen] naar buiten brengen".
Tekst arrest
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 240.994 van 13 maart 2018
in de zaak A. 215.985/X-16.243.
In zake: X
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Dio Van Renne
kantoor houdend te 9000 Gent
Willem Van Nassaustraat 9
bij wie woonplaats wordt gekozen
en
eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Mieke Verplancke
kantoor houdend te 9000 Gent
Zuidstationstraat 34-36
tegen:
de STAD GENT
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Patrick Devers
kantoor houdend te 9000 Gent
Kouter 71-72
bij wie woonplaats wordt gekozen
I. Voorwerp van het beroep
1. Het beroep, ingesteld op 28 mei 2015, strekt tot de nietigverklaring van 1° de beslissing van de gemeenteraad van de stad Gent van 16-17 december 2015 met onmiddellijke ingang de stage van X wegens ongeschiktheid te beëindigen, en van 2° "de beslissing van de Gouverneur van de Provincie Oost-Vlaanderen dd. 30 maart 2015 [...] waarbij geoordeeld werd niet schorsend op te treden tegen voornoemde eerste bestreden beslissing".
II. Verloop van de rechtspleging
2. Bij arrest nr. 238.623 van 27 juni 2017 is uitspraak gedaan over het beroep tot nietigverklaring van de tweede bestreden "beslissing".
Auditeur Iris Verheven heeft een aanvullend verslag opgesteld.
Verzoeker en de verwerende partij hebben een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 26 januari 2018.
Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Dio Van Renne, die verschijnt voor verzoeker, en advocaat Patrick Devers, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Auditeur Iris Verheven heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is een toepassing gemaakt van bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3. Verzoeker wordt bij beslissing van de gemeenteraad an de stad Gent van 24 oktober 2011 toegelaten tot de proeftijd in het ambt van onderluitenant bij de brandweer-operationeel personeel. Op 25 februari 2013 keurt de gemeenteraad de verlenging van verzoekers stageperiode goed voor de duur van één jaar met ingang van 1 decemebr 2012. Op 26 november 2013 keurt de gemeenteraad een tweede verlenging van de stageperiode voor één jaar goed, met ingang van 1 december 2013.
Op 17 februari 2014, 14 april 2014 en 20 juni 2014 hebben functioneringgesprekken plaats tussen verzoeker en zijn stagebegeleider, kapitein-commandant T.V.E.
Op 3 oktober 2014 stelt de officier-dienstchef een eindstageverslag op. In zijn redenen omkleed voorstel bevindt hij veroeker niet geschikt om te worden benoemd als beroepsonderluitenant.
Verzoeker dient hiertegen een 22 oktober 2014 gedateerd bezwaarschrift in bij de gemeenteraad. Door de officier-dienstchef wordt op 14 november 2014 een antwoordnota opgesteld.
Verzoeker wordt op 25 november 2014 gehoord door de eindestagecommissie, bestaande voor de ene helft uit leden aangewezen door de gemeenteraad en voor de andere helft uit leden aangewezen door de representatieve vakorganisaties voor het personeel. De gemeenteraad wees daag voordien, op 24 november 2014, als leden aan: L.D.W., directeur brandweerschool Oost-Vlaanderen, S.V.O., dienstchef brandweer Deinze, en J.V., dienstchef brandweer Stekene.
De eindconclusie van de eindestagecommissie van 27 november 2014 is "verdeeld: de ene helft van de commissie wil X een nieuwe kans geven, de andere helft van de commissie vindt dat X ongeschikt is voor de functie van officier (leidinggevend)".
De gemeenteraad beslist op 16-17 december 2014 met onmiddellijke ingang de stage van verzoeker, stagedoend onderluitenant bij de brandweer-operationeel personeel, wegens ongeschiktheid voor de functie te beëindigen.
IV. Tussenarrest
4. Bij tussenarrest nr. 238.623 van 27 juni 2017 heeft de raad van State het beroep tegen de tweede beslissing verworpen evenals het eerste middel, het tweede middel en één onderdeel van het derde middel tegen de eerste bestreden beslissing.
Blijven bijgevolg nog te onderzoeken de overige onderdelen van het derde middel, in zoverre ze betrekking hebben op de eerste bestreden beslissing.
V. Onderzoek van de resterende onderdelen van het derde middel
A. Eerste onderdeel
Uiteenzetting van het onderdeel
5. Verzoeker betwist in een eerste onderdeel de volgende motieven van de bestreden beslissing:
"De commissieleden werpen unaniem op dat ze onvoldoende documenten hebben om bepaalde verklaringen van X te verifiëren en dat het moeilijk is om een sluitend advies te geven. De commissieleden merken op dat ze te laat in het bezit van de documenten zijn gesteld.
Deze bemerkingen zijn begrijpelijk, maar moeten in een ruimer perspectief gekaderd worden dat verband houdt met een samenloop van omstandigheden. De stageperiode van X verliep op 1 december 2014. Het ongunstig stageverslag dateert van 3 oktober 2014 en X heeft het verslag op 15 oktober 2014 ondertekend. Zijn bezwaarschrift is op 22 oktober 2014 ingediend waardoor de eerstvolgend haalbare gemeenteraad om de leden van de 'eindestagecommissie' (zoals voorzien in het KB van 19 april 1999) aan te duiden deze van november was.
Omdat een statutair op proef gesteld personeelslid niet lang in het ongewisse mag blijven over zijn verdere tewerkstelling na zijn stage, moet de gemeenteraad binnen een redelijke termijn uitspraak doen over de (verdere) tewerkstelling. De eerstvolgende gemeenteraad was deze van december. Het is logisch dat het dossier in deze raad wordt behandeld, te meer daar vanaf 1 januari 2015 het operationeel brandweerpersoneel van rechtswege overgedragen wordt naar de zone; wat voor een bijkomende (juridische) complexitiet in het dossier zou zorgen.
Omwille van het handhaven van de redelijke termijn en de overdracht van het brandweerpersoneel naar de zone, was de enig haalbare gemeenteraad deze van december 2014.
Dit heeft inderdaad voor gevolg gehad dat de commissie zeer snel werk heeft moeten leveren. ondanks de krappe timing zijn de rechten van verdediging maximaal gewaarborgd geweest en heeft X ruim de tijd gekregen zijn standpunt uiteen te zetten en zich voor te bereiden op de hoorzitting.
Overigens heeft de eindstagecommissie pas op 27 november 2014 haar advies verstrekt en heeft ze op 25 november via de hoorzitting de stagedoende onderluitenant voldoende vragen kunnen stellen zodat de bemerking van de leden van de eindestagecommissie moet gerelativeerd worden."
In de eerste plaats doet verzoeker gelden dat als er voor de verwerende partij tijdsdruk is geweest, zij die tijdsdruk aan zichzelf te wijten heeft. Het "ruimer perspectief" waarvan sprake in de bestreden beslssing is "een non-argument om het eigen dralen van de Gemeenteraad te verbloemen". De bemerkingen van de eindestagecommissie moeten helemaal niet gerelativeerd worden.
Daarbij moet volgens verzoeker worden vastgesteld dat de gemeenteraad "geen enkele aandacht besteedde aan de reactie van verzoeker op het ongunstige eindestageverslag en op het verslag van de eindestagecommissie".
Het is ten slotte onjuist, aldus nog verzoeker, dat de eindestagecommissie genoeg tijd heeft gehad om verzoeker voldoende vragen te stellen en om een sluitend unaniem advies te kunnen geven. De gemeenteraad beroept zich op het advies van de eindestagecommissie, terwijl door die commissie "in casu de facto geen advies werd afgeleverd", maar slechts een opsomming van onderscheiden standpunten.
Beoordeling
6. Met verzoeker wordt vastgesteld dat de eindestagecommissie in haar advies inderdaad van mening is niet over al de tijd en informatie te hebben kunnen beschikken die haar de "volledige mogelijheid" zou hebben verschaft "om het advies gegrond te kunnen geven.
Evengoed wordt echter vastgesteld dat de eindestagecommissie daar blijkbaar grif in berust heeft en het hoe dan ook niet als prohibitief heeft beschouwd om advies uit te brengen. Noch blijkt dat de eindestagecommissie, die haar advies van 27 november 2014 binnen drie dagen uitbracht, ten minste heeft overwogen om zichzelf (iets) meer tijd te geven voor bijkomende informatiegaring en onderzoek, noch blijkt dat de termijn voor haar advies zonder meer voor geen enkele verlenging vatbaar zou zijn geweest.
In dat licht moeten de betrokken opmerkingen van de eindestzgecommissie vooral verantwoorden dat haar advies verdeeld is en geen "sluitend unaniem advies".
7. Het voorgaande belet niet de vaststelling dat er met de beoordeling van verzoeker stage en met het advies dat door de eindestagecommissie moest worden gegeven, een bijzondere haast gemoeid was. Deze haast hield goeddeels hiermee verband dat "vanaf 1 januari 2015 het operationeel brandweerpersoneel van rechtswege overgedragen wordt naar de zone; wat voor een bijkomende (juridsiche) complexiteit in het dossier zou zorgen".
Wat dat betreft, bekritiseert verzoeker niet dat de verwerende partij per se vóór het einde van 2014 een beslissing wou nemen, maar wel dat met het oog hierop het commando van de brandweer en de gemeenteraad niet tijdig het nodige hebben gedaan: de officier-dienstchef stelde het ongunstig eindestageverlag "pas" op 3 oktober 2014 op; inzonderheid moest volgens verzoeker zijn geanticipeerd op het feit dat een negatief eindestageverslag zou worden gevolgd door een bezwaar en de vraag om gehoord te worden en op het feit dat de gemeenteraad slechts maandelijks zitting houdt.
8. De Raad van State deelt niet de mening van verzoeker dat de tijdsdruk door het commando van de brandweer zelf gecreërd is.
Ofschoon de (verlengde) stage van verzoker tot 1 december 2014 liep , werden het eindestageverslag en het voorstel tot ontslag al op 3 oktober 2014, respectievelijk 15 oktober 2014, opgesteld en aan hem ter kennis gebracht - dit is twee tot anderhalve maand vóór het einde van de proeftijd.
Verzoekers bezwaarschrift, 22 oktober 2014 gedateerd, is op 28 oktober 2014 door de diensten van de stadsecretaris voor ontvangst afgestempeld.
Met een brief van 5 november 2014 lichtte de burgemeester verzoeker ervan in dat het advies zou worden ingewonnen van een commissie waarvan de helft van de leden door de gemeenteraad is aangewezen, dat die commissie op 25 november 2015 zou samenkomen, en dat de uiteindelijke gemeenteraadsbeslissing genomen zou worden in de gemeenteraadszitting van 15 of 16 december 2014. Toegevoegd werd dat verzoeker zijn dossier kon inzien van 17 tot en met 24 november 2014.
Verzoeker deelde op 13 november 2014 mee gehoord te willen worden "door de commissie die zal samenkomen op 25 november".
Tijdens de gemeenteraadszitting van 24 november 2014, zijnde de eerstvolgende gemeetneraadszitting na die van 20 oktober 2014, ging de gemeenteraad over tot zijn aanwijzing van drie leden van deze eindestagecommissie.
Verzoeker werd op 25 november 2014 gedurende anderhalf uur door de eindestagecommissie gehoord. Hij legde er schriftelijke conclusies neer. Op 27 november 2014 gaf de eindestageommisie advies.
Ter voorbereiding van de gemeenteraadszitting van 16-17 december 2014 bereidde de gemeenteraadscommissie Algemene zaken op 9 december 2014 het punt van verzoekers eventueel ontslag voor.
Ten slotte beëindigde de gemeenteraad in zijn zitting van 16-17 december 2014 verzoekers stage als onderluitenant wegens ongeschiktheid voor de functie.
9. Voormeld tijdsverloop wettigt niet de grief van verzoeker dat de tijdsdruk die gepaard ging met het nemen van een beslissing over verzoekers stage vóór het einde van 2014, specifiek veroorzaakt is door het toedoen van het brandweercommando of de gemeenteraad die beweerdelijk “kostbare tijd verloren” lieten gaan.
Dit wordt alleen maar bevestigd door het ongerijmde van verzoekers betoog in de tweede laatste memorie. Daarin zegt hij niet te beweren dat werd getalmd met de aanduiding zelf van de eindestagecommissie, “maar wél” dat de zittingsdatum van de eindestagecommissie van 25 november 2014 “veel te laat” stond ingepland en dat de eindestagecommissie “onaanvaardbaar laat” – want pas op 24 november 2014 – in het bezit van alle documenten is gesteld.
Als er echter niets mis is met de aanduiding van de eindestagecommissie op de gemeenteraadszitting van 24 november 2014, gaat het volstrekt niet op om te doen gelden dat een eerste zittingsdatum van reeds de dag nadien “veel” te laat zou zijn en dat de eindestagecommissie heel wat vroeger dan pas op 24 november 2014 in het bezit van alle documenten moest zijn gesteld.
10. Verzoekers grief ten slotte dat de gemeenteraad geen enkele aandacht zou hebben besteed aan zijn bezwaren, mist feitelijke grond.
Zoals het negen bladzijden tellende advies van de eindestagecommissie van 27 november 2014 genoegzaam doet kennen en bewijst, zijn verzoekers bezwaren tegen het ongunstig stageverslag en voorstel van de officier-dienstchef verregaand bijgevallen door de ene helft van de commissie.
Op zijn beurt heeft daarna de gemeenteraad in de bestreden beslissing van 16-17 december 2014 expliciet verantwoord waarom hij niet met de zienswijze van die ene helft meegaat, maar integendeel de voorkeur geeft aan de zienswijze van de andere helft.
11. Het besproken middelonderdeel doet niet blijken van, zoals aangevoerd, een schending van de materiële- en de formelemotiveringsplicht, de miskenning van het redelijkheidsbeginsel of een gebrek in de zorgvuldige voorbereiding.
B. Tweede onderdeel
Uiteenzetting van het onderdeel
12. Een volgend middelonderdeel betreft het standpunt van M.B. in een mail van 22 oktober 2014, waarnaar de officier-dienstchef in zijn reactie op verzoekers bezwaarschrift van 22 oktober 2014 verwijst. M.B. is de rechtstreekse chef van verzoeker wat het beleidsondersteunende werk betreft.
De bestreden beslissing vermeldt ter zake:
“De pas na het ongunstig stageverslag opgemaakte mail van kapitein-commandant [M. B.] en gericht aan de dienstchef met betrekking tot enkele negatieve ervaringen met X is niet ongeldig om de enkele reden dat het document pas na het ongunstig evaluatieverslag werd opgemaakt. X heeft tijdens de hoorzitting toegegeven dat kapitein-commandant [M. B.] meer en meer opmerkingen had over zijn eindverslagen. De inhoud van de mail komt dus niet over als een verrassing en wordt door X ook niet ontkend of weerlegd.”
Verzoeker doet gelden dat de mail dateert van na het stageverslag en betwijfelt de objectiviteit van de auteur ervan. Bovendien meent hij het standpunt weerlegd te hebben in zijn conclusies bij de eindestagecommissie. Ten slotte “blijkt nergens uit het verslag van de hoorzitting dd. 25 november 2014 dat Kapitein-Commandant [M. B.] meer en meer opmerkingen had over de eindverslagen van verzoeker”. Een en ander doet volgens verzoeker besluiten tot een schending van de materiële- en de formelemotiveringsplicht en het redelijkheidsbeginsel.
Beoordeling
13. In zijn eindestageverslag en voorstel van 3 oktober 2014 beoordeelt de officier-dienstchef verzoekers ondernemingsgeest als slecht, in wezen vanwege zijn ontoereikende inzet met betrekking het zogenaamde departementswerk of beleidsondersteunend werk.
In reactie op verzoekers bezwaarschrift ter zake antwoordt de officier-dienstchef in een nota van 14 november 2014 dat dit was gebleken uit navraag door de stagebegeleider bij kapitein-commandant M.B., verantwoordelijke voor de cel Openbare Veiligheid waaraan verzoeker voor het beleidsondersteunend werk was toegewezen. Het wordt, aldus de nota, “ook nog eens bevestigd” door een mail van M.B. van 22 oktober 2014.
De mail, die vrij uitgebreid en gedetailleerd is en niet zonder nuance, is meer dan louter een complaisancestuk ter wille van de officierdienstchef. Het loutere feit dat pas na het opstellen van het eindestageverslag aan M.B. is gevraagd zijn “visie” over verzoeker op schrift te stellen is onvoldoende om tot een gebrek aan objectiviteit en geloofwaardigheid van de betrokkene te besluiten.
14. Waar verzoeker de mail van M.B. in zijn conclusies van 25 november 2014 bij de eindestagecommissie in concreto zou hebben tegengesproken en ontkracht, geeft hij niet aan en is ook niet spontaan duidelijk.
15. Verzoeker liet, blijkens het door hem mee ondertekende procesverbaal van zijn verhoor door de eindestagecommissie op 25 november 2014, optekenen:
“De verwachtingen van het commando m.b.t. cel Openbare Veiligheid is X niet altijd duidelijk [...] X heeft samen met de onderofficieren de controles uitgevoerd. De eindverslagen werden door de Commandant mee ondertekend. Aanvankelijk werd door de commandant niet veel aan de verslagen aangepast en de opmerkingen van de commandant zijn vooral in het voorjaar 2014 toegenomen na het eerste functioneringsgesprek.”
Als zodanig doet het proces-verbaal aannemen dat ook de laatste zin een weergave is van wat verzoeker verklaarde.
16. Het tweede middelonderdeel is ongegrond.
C. Derde onderdeel
Uiteenzetting van het onderdeel
17. In wat als een derde middelonderdeel kan worden beschouwd, betwist verzoeker de volgende motieven in de bestreden beslissing:
- “X heeft met de 4 signalen (alarmbellen genoemd in het advies) die hem werden gegeven, niets gedaan. Ofwel heeft hij de signalen niet verstaan ofwel heeft hij ze gewoonweg naast zich neergelegd. Hij heeft zich hier te passief gedragen."
- "Uit de hoorzitting kan ook afgeleid worden dat X wel veel goede bedoelingen heeft, maar deze niet in de realiteit kon omzetten. Hij heeft meer tijd nodig gehad om zijn opleiding volledig af te werken. Hij heeft ook onvoldoende bewezen het beleidsmatige werk aan te kunnen en niettegenstaande hij een goed functionerend brandweerman of zelf interventieleider kan zijn, moet ook van een officier veel meer verwacht worden dan enkel het zuiver operationele werk.
In het advies van de eindestagecommissie wordt op blz. 4 aangehaald dat er een onweerlegbaar tegengesteld standpunt is tussen de mannen op het terrein en het Commando van Brandweer Gent. Dit is begrijpelijk aangezien het Commando bij het opmaken van het stageverslag een andere invalshoek heeft dan de manschappen zelf. Het commando mag het stagedoende personeelslid niet enkel op het operationele beoordelen, maar moet ook veel ruimer kijken en rekening houden met de ploegoverschrijdende beleidsmatige kwaliteiten, waar de manschappen op zich minder zicht op hebben.
Het is dan ook begrijpelijk dat op de werkvloer onbegrip heerst over het ongunstig stageverslag. Anderzijds merkt een helft van de commissie terecht op dat de vraag moet gesteld worden of het hier gaat om de toekomst van de brandweerdienst van de stad Gent (en vanaf 1 januari 2015 de hulpverleningszone) en de veiligheid van de burger en of X dan effectief geschikt is en een meerwaarde kan betekenen om als toekomstig kapitein een rol te spelen als leidinggevende in de veiligheidsketen. X heeft reeds 3 jaar de tijd gekregen om zich te bewijzen als officier bij de brandweer Gent. Na drie jaar zou zijn groeipad moeten beëindigd zijn en dat is niet het geval. Nochtans werd hij het afgelopen jaar extra opgevolgd (en begeleid), wat duidelijk blijkt uit de drie functioneringsgesprekken die hebben plaatsgevonden. Op het einde van de stageperiode wordt verwacht dat hij er staat en niet dat hem nog eens een kans moet worden gegeven.”
- “X merkte op dat zijn gebrek aan inzet bij het beleidsmatige werk te wijten is aan de studielast. Dit argument is volgens de helft van de commissie onterecht aangezien andere cursisten van vrijwillige brandweerkorpsen er wel in slagen om de studies te combineren met hun vaak leidinggevende dagtaak in een bedrijf en dit ook moeten combineren met hun functioneren bij de brandweer. Er mag gesteld worden dat X hier een bevoorrechte positie had om zijn opleiding tot een goed eind te brengen binnen de gestelde termijn (vrije tijd tijdens de dienst en de ingeplande studietijd […]. Wat hij niet heeft vermeld is de opmerking dat hij erop gewezen werd tijdens het functioneringsgesprek van 20 juni 2014 dat hij duidelijk ordentelijk moet plannen van hoofdzaken en bijzaken (OPS & sport).”
Ter staving van een schending van de materiële- en formelemotiveringsplicht, het redelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel voert verzoeker in de eerste plaats aan dat de functioneringsgesprekken en de afsprakennota’s bijzonder beknopt en vaag bleven, dat kapitein-commandant T.V.E. slechts op papier verzoekers stagebegeleider was, dat de drie functioneringsgesprekken met T.V.E. elkaar bijzonder snel opvolgden, dat het niet evident was om het beleidsondersteunend werk overeen te brengen met het operationele werk. Volgens verzoeker negeert de verwerende partij “flagrant de opmerkingen van een deel van de commissieleden dat de negatieve feedback van de stagebegeleider in de stageverslagen in schril contrast staat met de door de rechtstreeks leidinggevende uitgeschreven evaluatie”.
Steeds volgens verzoeker staat het vast “dat het operationele werk, het leiding geven aan de interventieploegen en interventies tot een goed einde brengen, de belangrijkste taak blijft van een Officier”. Naar het einde van de stage is het commando verzoeker nog louter gaan beoordelen “op de (meer administratieve) functie die hij in het nieuwe organigram (va. 1 januari 2015) zou gaan innemen en niet op de operationele functie die hij op dat ogenblik bekleedde en waarvoor hij ook was aangeworven”. Waar, voorts, verzoekers beleidsmatige werk door het commando als kwantitatief, niet kwalitatief, onvoldoende werd beschouwd, zou dit, gelet op zijn intellectuele capaciteiten en de vrijgekomen tijd, “in de toekomst geen probleem kunnen gevormd hebben”. Het is ook vanzelfsprekend dat een officier na afloop van de stage nog niet perfect is.
De gemeenteraadsbeslissing bouwt voort op het ongeldige ongunstige eindestageverslag van 3 oktober 2014, dat op zijn beurt louter steunt op de eveneens ongeldige verslagen van functioneringsgesprekken door stagebegeleider T.V.E. Ten onrechte wordt geen rekening gehouden met de voor verzoeker gunstige proefevaluatie van 27 november 2013 en met de steun die verzoeker bij het korps geniet.
Beoordeling
18. Ook al in zijn eerste middel deed verzoeker gelden dat het eindestageverslag en de (verslagen van de) functioneringsgesprekken ongeldig waren, omdat ze niet conform het Statuut der Aanwervings- en Bevorderingsvoorwaarden waren.
Het middel is in het tussenarrest nr. 238.623 ongegrond bevonden. In zoverre is bijgevolg ook het besproken middelonderdeel ongegrond.
19. Voor het overige komt het middelonderdeel er hoofdzakelijk op neer dat, enerzijds, verzoeker aangeeft, onder verwijzing naar een zogenaamde proefevaluatie van 27 november 2013 en de steun in het korps, naar behoren te hebben gepresteerd in de operationele functie die beweerdelijk de zijne was en dat hij, anderzijds, diverse redenen aanvoert ter verontschuldiging dat zijn beleidsondersteunende werk ondermaats bleef.
20. Verzoeker betwist terecht niet dat een officier, hoe belangrijk het operationele werk ook weze, tot meer in staat moet zijn.
Precies in verband hiermee is verzoeker tijdens zijn stage, eensdeels, bij ploeg 2 ingedeeld wat het operationele betreft en, anderdeels, en voor meer beleidsondersteunende taken toegewezen eerst aan de cel (of het departement of de directie) Opleiding en finaal aan de cel Openbare Veiligheid.
Het komt in dit licht niet onjuist voor dat, zoals in de bestreden beslissing wordt overwogen, het commando bij het opmaken van het stageverslag niet enkel oog mag hebben voor het operationele, maar ook rekening mag en moet houden met de beleidsmatige kwaliteiten. Wat meer is, verzoeker blijkt er zelfs bij herhaling – op 24 oktober 2013, 17 februari 2014, 14 april 2014, 20 juni 2014 – uitdrukkelijk aan herinnerd te zijn geworden dat van hem meer interactie en initiatief inzake dat beleidsondersteunende werk verwacht werd.
21. Blijkens het eindestageverslag en voorstel van 3 oktober 2014 is het in wezen vanwege de mindere betrokkenheid bij en geringe interactie met betrekking tot het departementswerk dat de officier-dienstchef verzoeker ongunstig heeft beoordeeld en dat hij hem voor het criterium ‘Ondernemingsgeest’ de score slecht heeft gegeven.
22. Dat verzoeker op dit gebied beneden peil presteerde, en namelijk onvoldoende bewees het beleidsmatige werk aan te kunnen, blijkt hij zelf ook te beseffen. Daarvan getuigen onder meer zijn argumenten dat zijn beleidsondersteunende werk met het operationele werk “conflicteerde” en dat de kwantiteit van het beleidsmatige werk ten minste in de toekomst geen probleem meer zou vormen gezien hij “als universitair over meer dan voldoende intellectuele capaciteiten beschikt om dergelijk werk tot een goed einde te brengen en hij gezien de vrijgekomen tijd (nu de nodige opleidingen om tot de diverse brevetten te komen afgerond zijn) de kwantiteit kan doen toenemen”.
Overigens vormen noch het ene noch het andere argument een deugdelijk excuus voor een onvoldoende beleidsondersteunend initiatief en werk.
Zoals verzoeker, wiens voorkeur voor het operationele werk boven de, meer administratieve, ondersteuning van de cel Openbare Veiligheid onmiskenbaar is, tijdens de hoorzitting van 25 november 2014 bewees goed te weten, is het conflict tussen operationeel en beleidsmatig werk een kwestie van tijdsbesteding. Op dat punt bleef hij kennelijk in gebreke de beschikbare tijd zo efficiënt mogelijk te gebruiken en de nodige prioriteiten te stellen, zoals de nota naar aanleiding van het functioneringsgesprek van 20 juni 2014 expliciet doet kennen.
Het komt niet onredelijk of anderszins onrechtmatig voor om, zoals de verwerende partij deed, te verwachten dat verzoeker er op het einde van een drie jaar durende stage zou “staan”, ook wat het beleidsmatige werk betreft, zonder dat hij eigenlijk nog een bijkomende termijn zou behoeven om te bewijzen dat hij dit werk ook kwantitatief aankan.
23. Anders dan verzoeker beweert, gaat de verwerende partij niet zonder meer voorbij aan de proefevaluatie van 27 november 2013. Uiteengezet wordt immers, in de bestreden beslissing, dat het eindestageverslag overeenkomstig een wettelijk model moet worden opgemaakt, dat daaraan voldaan is en dat het voor het overige de officier-dienstchef vrij staat “zich voor de evaluatie te baseren op andere motieven en elementen die mogelijk uit een ander evaluatiesysteem kunnen of mogen gehaald worden”.
Waarom de officier-dienstchef te dezen de proefevaluatie niet relevant acht, is verzoeker bekend: daargelaten nog de regelmatigheid van de proefevaluatie heeft ze hoe dan ook slechts betrekking op de operationele kwaliteiten van een officier en het functioneren binnen een ploeg, terwijl de kritiek van de officier-dienstchef juist en uitsluitend verzoekers beleidsondersteunend werk betreft.
Verzoeker slaagt er niet in dat te ontkrachten. Verzoekers wijze van dienen en geschiktheid tot bevelvoering worden, in lijn met de vermelde proefevaluatie, ook in het eindestageverslag van de officier-dienstchef goed bevonden. Van het “departementswerk” of beleidsondersteunend werk, waarvoor verzoeker wel slecht scoort in het eindestageverslag, doet hij dan weer niet aannemen dat dit eveneens tot het voorwerp van de proefevaluatie behoorde.
24. Evenmin heeft de verwerende partij de grote steun veronachtzaamd die verzoeker bij het korps – bij “de mannen op het terrein” of “op de werkvloer”, aldus de bestreden beslissing – geniet. Deze steun is evenwel niet als beslissend beschouwd omdat het commando tevens rekening mag en moet houden met “de ploeg-overschrijdende beleidsmatige kwaliteiten, waar de manschappen op zich minder zicht op hebben”.
Verzoeker heeft er niet van overtuigd dat dit foutief zou zijn.
25. Resten nog verzoekers grieven met betrekking tot zijn begeleiding en de gekregen feedback.
Het behoort tot de taak van de leidinggevende van de cel Opleiding, T.V.E., om de onderluitenants op proef te begeleiden – zo ook verzoeker.
Anders dan in de eerste twee jaren van de stage, werd in 2014 van verzoeker verwacht dat hij zich meer op beleidsondersteunend vlak zou manifesteren. In dat kader hadden er functioneringsgesprekken tussen verzoeker en T.V.E. plaats op 17 februari 2014, 14 april 2014 en 20 juni 2014, waarin zonder uitzondering werd gehamerd op het belang van beleidsondersteunde initiatieven en werk en op het uitblijven van een duidelijke verbetering op dat gebied.
Uit geen enkel stuk blijkt dat verzoeker dit niet zou hebben begrepen, het zou hebben betwist of zou hebben meegedeeld dat een en ander onhaalbaar was.
In de plaats dat, zoals verzoeker beweert, de functioneringsgesprekken te beknopt en te vaag waren of te snel op mekaar volgden en dat de stagebegeleider verzoeker te weinig van nabij volgde en te weinig bij hem betrokken was, is er eerder reden toe om het tegendeel aan te nemen. Volgens de afsprakennota naar aanleiding van het functioneringsgesprek van 17 februari 2014 is door de stagebegeleider inzake de organisatie van het werk zelfs uitdrukkelijk “coaching en ondersteuning aan[geboden], indien X actief daartoe de vraag stelt”.
Het blijkt niet dat de verwerende partij in de bestreden beslissing op onjuiste grond schrijft dat verzoeker “het afgelopen jaar extra opgevolgd (en begeleid) [werd]”.
Dat, ten slotte, de feedback van de stagebegeleider in schril contrast staat met de proefevaluatie van 27 november 2013, spreekt de juistheid van die feedback niet tegen. Als reeds meer aangegeven, betrof de proefevaluatie verzoekers operationele activiteiten meer bepaald bij ploeg 2; in zijn feedback focuste de stagebegeleider inzonderheid op verzoekers beleidsondersteunende werk. Het gaat er daarbij, in de termen van de bestreden beslissing, niet om of verzoeker een goed functionerende brandweerman of zelfs interventieleider is, maar of hij “een meerwaarde kan betekenen om als toekomstig kapitein een rol te spelen als leidinggevende in de veiligheidsketen”.
26. Het besproken onderdeel is ongegrond.
D. Laatste onderdeel
Uiteenzetting van het onderdeel
27. In een laatste onderdeel van het derde middel noemt verzoeker de onpartijdigheidsplicht geschonden. Deze plicht houdt in dat de eindestagecommissie onvooringenomen diende te zijn en zich “niet mocht kunnen laten leiden door persoonlijke belangen, voorkeur of genegenheid”. Meer bepaald bekritiseert verzoeker in zijn verzoekschrift de deelname aan de eindestagecommissie van J.V. en S.V.O.
J.V., dienstchef brandweer Stekene, is enkele weken nadat hij deel uitmaakte van de eindestagecommissie aangeworven in Lochristi en op 1 februari 2015 operationeel officier geworden in de zone Centrum, post Gent. J.V. zou in de zone Centrum “geïntroduceerd” zijn geworden door W.V.Z., lid van het brandweercommando te Gent en tot eind 2012 commandant van de brandweer te Beveren, die nu samen met de brandweer Stekene tot eenzelfde zone behoort. J.V. zou een “concurrent” van verzoeker zijn.
S.V.O., dienstchef brandweer Deinze, is ten gevolge van de brandweerhervorming vanaf 1 januari 2015 personeelslid van de zone Centrum en ressorteert daardoor onder het commando van Gent. Hij kan, volgens verzoeker, “enige druk” ervaren hebben om een voor het commando vriendelijk standpunt in te nemen.
Beoordeling
28. Geen enkel gegeven staaft dat J.V. jegens verzoeker blijk zou hebben gegeven van vijandigheid of dan toch een negatieve vooringenomenheid. Evenmin wordt enig concreet gegeven bijgebracht dat ten minste een objectief verantwoorde vrees voor een gebrek aan onpartijdigheid kan wettigen. Vooreerst blijkt W.V.Z. geheel vreemd aan de stagebeoordeling van verzoeker. Bovendien was J.V. ten tijde van zijn deelneming aan de eindestagecommissie, als dienstchef van de brandweer Stekene, blijkbaar nog voorbestemd om in een andere hulpverleningszone terecht te komen dan die waarnaar de brandweer van Gent overging. Dat is maar veranderd doordat hij na die deelneming nog in Lochristi werd aangeworven – al dan niet op grond van een vacature die, zoals verzoeker in zijn tweede laatste memorie beweert, “op maat van [J. V.] werd uitgeschreven”.
29. Ook ten aanzien van S.V.O. brengt verzoeker geen afdoende gegevens bij die kunnen doen twijfelen aan diens onpartijdigheid, uit subjectief dan wel objectief oogpunt. Dat de betrokkene, dienstchef brandweer Deinze, vanaf 1 januari 2015 naar de zone Centrum zou overgaan, waartoe dan ook de brandweer Gent ging behoren, volstaat daartoe niet.
Verzoeker geeft dat naar het oordeel van de Raad van State overigens zelf toe waar hij in de tweede laatste memorie, in reactie op de tegenwerping in het auditoraatsverslag dat hij noch bij de eindestagecommissie noch erna enige opmerking heeft gemaakt, doet kennen dat hij dan inderdaad geen opmerking over de samenstelling van de adviescommissie heeft gemaakt omdat er daartoe “geen reden” was en hij “nog op een objectieve beoordeling” hoopte. Dit gaat niet samen met de (gelijktijdige) bewering dat juist vanwege de toekomstige functie in de zone Centrum, de druk “bijzonder groot” was om in het voordeel van het commando te adviseren.
30. Voor het eerst in de tweede laatste memorie oefent verzoeker ook kritiek uit op L.D.W., directeur brandweerschool Oost-Vlaanderen. Als zodanig kon betrokkene volgens verzoeker “onmogelijk ingaan tegen de mening van zijn grootste klant, Zone Centrum”.
Dit kon verzoeker ten minste ook al in zijn verzoekschrift hebben doen gelden. Er is sprake van een niet-ontvankelijke uitbreiding van het middelonderdeel.
Wat de beweerde mogelijkheid van enige druk betreft, geldt overigens evengoed voor L.D.W. als voor de andere leden van de eindestagecommissie dat het advies van de commissie niet vermeldt wie welk standpunt heeft ingenomen, en dat de commissieleden, zoals in het advies uitdrukkelijk wordt gesteld, “zijn onderworpen aan de discretieplicht” en “niets over de werkzaamheden, noch over de inhoudelijke besprekingen [mogen] naar buiten brengen”.
31. Het besproken middelonderdeel wordt in zijn geheel verworpen.
BESLISSING
1. De Raad van State verwerpt het beroep.
2. Verzoeker wordt verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro en op een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro die verschuldigd is aan de stad Gent.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van 13 maart 2018,
door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust, kamervoorzitter,
Jan Clement, staatsraad,
Stephan De Taeye, staatsraad,
bijgestaan door
Frank Bontinck, griffier.
De griffier
Frank Bontinck
De voorzitter
Johan Lust